Source : indonesiaatmelbourne.unimelb.edu.au
L’énergie solaire sera au centre de la transition énergétique de l’Indonésie. Photo de la Banque asiatique de développement provenant de Flickr.
16 NOVEMBRE 2023
Le Partenariat indonésien pour une transition énergétique juste (JETP) est un fonds pouvant atteindre 20 milliards de dollars destiné à l'investissement dans les énergies propres au cours des trois à cinq prochaines années. L’Indonésie a signé l’accord avec l’International Partners Group – dirigé par les États-Unis et le Japon – lors du sommet du G20 en 2022.
Dans le cadre de ses obligations en vertu de ce cadre, l'Indonésie a publié un plan global d'investissement et de politique (CIPP) qui détaille une feuille de route pour atteindre le pic d'émissions en 2030 et devenir zéro net d'ici 2050.
Selon le scénario modélisé dans le CIPP, l’énergie solaire devrait devenir la principale nouvelle source d’électricité en Indonésie. Elle doit croître rapidement, passant de 0,1 % de la production d'énergie en 2022 à 8 % d'ici 2030. La géothermie, l'hydroélectricité et la bioénergie doivent également croître rapidement. La part de l’électricité produite par toutes les formes d’énergies renouvelables devrait passer de 13 % en 2022 à 44 % en 2030.
À mesure que davantage d’énergies renouvelables entreront en service, le charbon sera progressivement éliminé mais restera une source d’énergie importante à court terme.
L’investissement privé nécessite des réformes du marché
Pour atteindre ces objectifs ambitieux, le secteur privé jouera un rôle de premier plan dans le financement et le développement de projets. L’Indonésie et son service public d’électricité, PLN, n’ont pas d’excellents antécédents en matière d’incitation au développement des énergies renouvelables par le secteur privé, en particulier l’énergie éolienne et solaire. La CIPP recommande un certain nombre de réformes orientées vers le marché pour accélérer ce processus et garantir que cette fois-ci, les choses seront différentes.
Une réforme clé concerne le prix du charbon. L’Indonésie disposant d’importantes réserves de charbon, le gouvernement plafonne le prix auquel le charbon peut être vendu aux centrales électriques nationales, généralement à des taux inférieurs au marché. Le charbon étant la principale source de production d'électricité en Indonésie, le contrôle du prix de ce combustible réduit les coûts de production et contribue à maintenir le coût de détail de l'électricité à un niveau bas.
Le CIPP fait pression pour que ce plafond soit supprimé et que le charbon soit acheté et vendu sur le marché intérieur au prix réel du marché. Le raisonnement ici est que plus le charbon est cher, moins il devient attractif en tant que source de production d’électricité.
Une deuxième réforme vise le modèle économique du PLN. En Indonésie, le prix payé par les consommateurs par kWh d'électricité est fixe en fonction du type de client et du service, et il ne change généralement pas même si les dépenses du PLN augmentent. Cela signifie que PLN fonctionne souvent avec une perte annuelle importante, et le gouvernement couvre ces pertes par divers moyens, notamment des subventions.
C'est par conception. Tout comme le plafonnement des prix du charbon, l’objectif est de garantir que les coûts plus élevés ne soient pas répercutés sur les consommateurs. La CIPP demande que le PLN abandonne ce système et adopte un « modèle de revenus prospectif » qui rende mieux compte du coût réel de la production d'électricité. Une telle réforme obligerait presque certainement les consommateurs à payer des prix plus élevés.
Une troisième réforme concerne le rôle du PLN dans l'investissement privé et le développement des énergies renouvelables. PLN possède et exploite le système national de transport et de distribution indonésien et, lorsque des promoteurs privés entrent sur le marché indonésien, ils doivent vendre leur électricité à PLN. Il n’y a pas d’autres acheteurs car PLN a le monopole de la distribution. Par conséquent, avant qu’une institution financière n’accepte de financer un tel projet, le développeur doit généralement conclure un accord d’achat d’électricité (PPA) avec PLN qui établit les conditions dans lesquelles le service public achètera l’électricité.
Le CIPP formule de nombreuses recommandations sur la manière dont le PLN peut rendre ces accords (et le processus de passation des marchés en général) plus « bancables », c'est-à-dire plus attractifs pour les institutions financières commerciales et les promoteurs privés. Le thème principal de ces recommandations est de transférer une plus grande part du risque du vendeur (le développeur du projet) vers l’acheteur (PLN et, en fin de compte, le gouvernement indonésien), par le biais de divers mécanismes.
Le CIPP recommande également que PLN gère bon nombre des étapes les plus difficiles du développement d'un projet, telles que les études de faisabilité et l'acquisition de terrains, puis propose un projet d'appel d'offres aux promoteurs une fois qu'une grande partie des démarches ont déjà été effectuées. Ceci, associé aux dispositions de « réduction des risques », rendrait certainement les projets plus attractifs pour les investisseurs et les promoteurs privés. Mais est-ce quelque chose que PLN est capable et désireux de faire, et ce qu’il peut s’attendre à recevoir en retour, est une autre question.
Le CIPP envisage de mobiliser des financements privés pour développer les énergies renouvelables à grande échelle en utilisant une combinaison d’outils de marché conventionnels. Il est demandé à l'État de « réduire les risques » d'une partie de ces investissements, et le PLN devrait évoluer vers quelque chose qui ressemble à une entreprise commerciale conventionnelle. Le CIPP estime que l’Indonésie aura besoin de 96 milliards de dollars d’investissements dans les énergies renouvelables et l’amélioration du réseau d’ici 2030, et que l’augmentation des tarifs imposés aux consommateurs contribuera à financer ce développement accéléré.
Faire correspondre plus étroitement le prix de l’électricité aux coûts de production vise à mieux éclairer les décisions d’investissement, de planification et d’approvisionnement à long terme et à les rendre plus sensibles aux conditions du marché. Étant donné que les technologies comme l’énergie solaire sont de moins en moins coûteuses à construire et à exploiter, dans un marché concurrentiel, les signaux de prix déplaceront naturellement les investissements vers les énergies renouvelables, car elles sont moins chères que le charbon.
Pour que ce plan fonctionne comme prévu, le secteur énergétique indonésien doit fonctionner davantage comme un marché efficace et compétitif. C’est pourquoi le CIPP s’efforce de supprimer le plafonnement des prix du charbon. Si les centrales électriques nationales peuvent continuer à obtenir du charbon à un prix inférieur à la valeur marchande grâce à l’intervention du gouvernement, alors les prix ne servent à rien comme signaux car ils ne reflètent pas la réalité économique.
La politique pourrait l’emporter sur les marchés
Historiquement, les signaux de prix fixés par les marchés n’ont pas été particulièrement efficaces dans le secteur énergétique indonésien. En fait, l’un des objectifs explicites de la politique énergétique indonésienne est de protéger les consommateurs du coût réel de la production d’énergie. Le gouvernement indonésien souhaite fournir de l’électricité aux consommateurs à des prix bas et stables, à l’abri des fluctuations des prix des matières premières et d’autres externalités.
C’est précisément pour cette raison que la possibilité de plafonner le prix intérieur du charbon est attrayante pour les décideurs politiques. Après la pandémie, alors que les prix du charbon montaient en flèche dans le monde entier, les factures d’électricité en Indonésie n’ont pas beaucoup bougé. En effet, le PLN – et, en fin de compte, le gouvernement – encaissaient les pertes et le prix du charbon était artificiellement maintenu à un niveau bas.
Le contrôle des prix est un levier politique puissant et le gouvernement indonésien n’est pas susceptible d’y renoncer facilement. Ils seront extrêmement résistants à tout cadre politique dans lequel les consommateurs sont censés supporter des coûts d'exploitation et d'investissement accrus en raison des implications politiques des augmentations de prix. Le pays a connu de nombreuses protestations lorsqu’il a tenté de réduire les subventions aux carburants en 2022.
Demander que le PLN et la structure du secteur énergétique indonésien soient remaniés et deviennent plus réactifs aux signaux de prix en seulement sept ans est une vision très ambitieuse. Attendre que les consommateurs assument les coûts accrus de la transition énergétique pendant que l’État absorbe les risques liés au développement afin d’inciter davantage d’investissements privés ne sera pas une proposition attrayante pour le gouvernement indonésien.
Il est clair que la feuille de route d'investissement du JETP a été rédigée dans le but de rendre le secteur indonésien des énergies renouvelables plus attractif pour les capitaux privés. Ce qui est moins clair est de savoir si le plan tient suffisamment compte de la réalité de l’économie politique indonésienne et des intérêts et motivations des principales parties prenantes comme le PLN tels qu’ils sont réellement, plutôt que tels que les investisseurs et les marchés mondiaux le souhaitent.
